廣東的“雙特區”引擎正在快速浮出水面。

　　8月11日，廣東省政府新聞辦有關負責人向《財經國家周刊》記者證實，珠海橫琴新區若干類似“自由貿易區”的專項政策已獲批復，橫琴將成為一個“境內關外”的“自由貿易區”。這將是繼深圳前海之后又一個“特區中的特區”。

　　“就是把內地的土地等空間更大限度向港澳經濟體開放，開展自由貿易。這對前海無疑是有借鑒意義的。”8月10日，前海管理局經營發展處處長、新聞發言人王錦俠在接受《財經國家周刊》記者電話采訪時表示。

　　6月以來，隨著被外界視為“前海基本法”的《深圳經濟特區前海深港現代服務業合作區條例》(下稱前海條例)的三審、通過和正式實施，“前海向何去”的疑問與爭論不斷。爭論集中在，前海還要不要體制機制創新，深港合作開發的原定思路是否會延續。

　　近日，前海條例制定參與者、深圳市人大常委會的法制委員會副主任周榮生在接受《財經國家周刊》記者專訪時披露了前海條例三審、通過前后的一些細節。他表示，“前海條例并沒有封死體制改革和制度創新”。

　　“港味”淡了

　　前海條例兔年春節進入議事日程后，獲得通過前已是三易其稿。

　　按照深圳最初向中央政府報送的規劃文本，前海地區將“營造支持前海現代服務業發展的商事法律環境：充分利用國家立法機關授予的經濟特區立法權，借鑒香港法律，制定促進前海現代服務業發展的法規，支持深港合作建立香港法律、內地法律查明機制”。

　　深港合作是前海大開發的源動力之一。廣東省人民政府發展研究中心主任謝鵬飛在接受本刊記者電話采訪時表示，2010年前海開發戰略確定后，即定位“東方曼哈頓”，旨在全面吸收香港在金融這一現代服務業方面的顯著優勢。

　　深港雙方都曾反復高調推動前海開發。在這樣的總體思路下，前海條例第一稿提及香港37處，第二稿提及香港27處，獲得通過的最終法案則提及香港22處，不過此前所述的香港法律特別是商事法律，未再體現。

　　早在2010年3月15日，前海管理局即正式籌建，到2011年1月11日，正式掛上前海深港現代服務業合作區管理局、前海灣保稅港區管理局兩塊牌子。前海條例的草案一度設定，前海管理局是“實行企業化管理但不以營利為目的的公共機構”，負責“前海合作區經濟、社會和環境事務的管理”。總體上則實行企業化管理，而不是傳統的行政管理。

　　按照草案的規定，在前海管理局之上，將設一個理事會作為決策機構，前海管理局決定的重大事項，應當由經理事會全體成員過半數通過。理事會成員由深港合作雙方組成，港方理事數不低于1/3。廣東省政府決策咨詢顧問委員會委員、香港特區政府大珠三角商務委員會主席馮國經即是此理事會籌備組成員之一。

　　“今年3月下旬成立的理事會籌備組進行了很多有意義的工作，前海條例草案的主要設計者還向市、省、中央三級政府爭取到了不少體制、機制試驗機會。”馮國經向《財經國家周刊》記者透露。

　　這些“有意義的工作”包括：前海地區可以申請排除適用深圳人大常委會頒布的行政法規和深圳市政府頒布的行政法規；前海地區的現代金融服務相關法律事務，可以參照香港或國際慣例設定自己的商事仲裁機制和機構，等等。

　　這些創新受到輿論廣泛關注。而6月獲得通過的最終文本，已經沒有上述表述。

　　6月23日條例第三稿甫一公布，香港特區政府政務司司長唐英年就對在港廣東省政協委員公開表示，政策措施是深港合作開發前海的關鍵所在。沒有特別政策措施，前海的特殊性和潛質就很難被認識。

　　深圳市政府辦公廳一位負責與港方協調的官員認為，前海條例“港味”趨淡的同時，強調了國際慣例和國際法則的引入。

　　本位利益

　　深圳市人大常委會委員郭小慧認為，前海條例草案的創新內容，有相當部分是深圳市政府的“改革雄心”所致。

　　2010年8月，珠三角地區改革發展規劃綱要出爐、深圳特區成立30周年，依憑這兩股東風，《前海深港現代服務業合作區總體發展規劃》獲中央政府批準，前海開發一躍成為國家戰略。2011年3月，前海打下土地重整開發的第一根樁。

　　“前海開發重在體制、機制創新，迅速成為深圳各界共識。”郭小慧認為，前海條例的“調子”是一早就定好的，港方只是借鑒樣本。

　　據郭小慧介紹，原先設計的監督專員機制，即源自深圳市市委、人大、市政府對香港廉政公署的效仿意愿。條例第二稿的相關規定是：深圳市政府從深港知名人士中提名監督專員，獨立監督不受非法干涉；高級管理人員將公布財產收入，關聯利益被嚴格禁止。

　　2010年10月底，前海管理局獲得相當于計劃單列市的管理權限，在項目審批等方面獲得了較大的自主權，前海條例草案稿中直接體現為土地利用權。草案曾規定，前海新區的土地可采取租賃、合作抵押等方式開展深港合作。

　　最終通過的前海條例未對這些予以體現。

　　在郭小慧看來，本位利益是前海體制機制創新這一“改革雄心”的最大障礙。規劃中的前海地區橫跨深圳南山和寶安兩個區，需要這兩個區讓渡相當部分的本區利益給前海新區，這是協調難度較大的突出矛盾。

　　前海管理局在設計上原有統籌經濟、社會和環境事務管理的職能，前海因此打算統一區內的行政執法工作，并將部分社會管理和服務事項向社區下放，但郭小慧說“公安、環保執法、稅收這些部門剛剛完善好垂直管理體系和機制，在前海要重置并不容易”。

　　根據通過的前海條例，前海管理局將來只負責經濟建設領域，其他職能則仍由市政府部門或轄區政府承擔，前海管理局只負責協調工作。

　　最大的本位利益或是土地資源。前海新區規劃占地面積15平方公里，盡管還有近一半土地需要依法填海才能獲得，但其連接深圳“關內外”、接駁多條交通線、可直達香港等區位優勢，使得前海地區早在2005年就被《深圳2030城市發展策略》定位為深圳最具戰略意義的空間資源，未開發已先熱。

　　通過的前海條例不再對土地資源做出規劃。“前海地區不是一張白紙，這個地方有央企的電廠、國企的碼頭、市政的垃圾焚燒廠，還有大量的集體淺海漁場，土地盤整難度太大。”深圳大學當代中國政治研究所副教授陳家喜在進行了專項調研后認為。

　　“創新力”待考

　　“要說沒有來自內部的阻力那是不可能的。”周榮生告訴《財經國家周刊》記者。

　　周榮生認為，本位利益無所謂好壞，而在于如何因勢利導。“前海被稱為特區中的特區，但不是獨享幾大政策優勢的唯一地區，深圳轄下其他區從自身利益出發與前海有所競爭，是合乎體制和邏輯的。”

　　這種競爭推動了前海進行思考。前海條例通過后，前海管理局方面一直保持沉默。不過，該局一位要求匿名的高級管理人員日前接受了《財經國家周刊》記者采訪。他表示，前海管理局可以說是“主動削權”。“其他區提出，前海管理局如此多的職能，和深圳正在開發的坪山新區、光明新區管委會并無二致，且看不出體制機制創新所在。這促使前海管理局對自身職能定位做了重新審視。”

　　據其介紹，在這樣的綜合協調下，前海條例在前海管理局的內設機構、開發建設操作、監督機制設立等方面獲得了一些探索的時間，其在保稅制度安排方面獲得了南山和寶安兩區的積極支持。

　　因此，周榮生認為，前海條例的修改和調整，是各方面意見的綜合和協調，最后形成的條例“操作性”更強。

　　2010年9月前海概念正勁之時，廣東省人民政府發展研究中心主任謝鵬飛曾向《財經國家周刊》記者表示，涉及深圳法律和行政體系的“一市兩制”，要取得突破很難。

　　對此，周榮生予以否認。他表示，前海享受的區域規劃利好和計劃單列市授權，都未發生改變，而是借助前海條例的實施開始進入落實階段。他并明確表示，因屬于特區地方性法規，未收到更高級別立法機關對前海條例的意見或建議。

　　與此同時，“前海條例在法律適用、治理結構、監督模式等方面的改動，并沒有封死創新的空間。”周榮生向記者透露，前海法律適用方面將堅持引入國際商事仲裁慣例，料將在一年內在這一方面形成可供公眾討論的法律文本。

　　在治理結構方面，前海地區則被深圳市方面授予了行政執法方面的創新空間。“前海可以探索建立相對集中的行政處罰、行政審批機制。”周榮生介紹說。

　　此前，周榮生曾在公開回應時表示，前海最大的自主權是稅收優惠。

　　深圳市銀監局副局長胡艷超、中國國際控股有限公司首席經濟學家曹遠征皆表示，金融創新是深港兩地金融業立業之本，在現有中央有關深港合作、金融創新等鼓勵政策不變的情況下，業界應積極發掘，進而引導政策調整，而不應過多依賴土地、政策、價格等方面的優惠。

　　胡艷超接受本刊記者專訪時認為，前海金融服務業的核心定位并未因前海條例的變化而發生改變，如何創新，考驗的是三十而立的深圳自身的“創新力”，考驗的是深圳金融界、政府乃至香港方面在現有政策框架下的“創新力”。