地方政府推行官員財產公開為何“人走政息”

　　9月16日，廣東省紀委書記黃先耀在廣東省[深圳瑞豐注冊香港公司]預防腐敗工作座談會上說，要研究制定廣東省預防腐敗工作的地方性法規，出臺防止利益沖突、領導干部家庭財產申報公示等方面的規章制度，全面開展制度廉潔性評估工作。

　　近幾個月，江蘇省淮安市、徐州市賈汪區等地推行官員財產申報公示或在網絡上公開“晾曬”官員家庭財產，引發公眾關注。

　　從2009年開始，新疆阿勒泰、四川高縣、湖南瀏陽、浙江慈溪、寧夏銀川等多個地區進行了官員財產申報公示實踐，都曾掀起輿論波瀾，一度被媒體稱之為制度破冰或地方探索樣本。

　　近日，中國青年報記者回訪部分官員財產申報公開基層試點地區，新疆阿勒泰、湖南瀏陽都表示，2009年的做法已經換成其他形式。

　　一些長期關注官員財產申報公開制度的研究者認為，基層政府進行的官員財產申報公開探索值得鼓勵，但也暴露出“缺乏可持續性”和制度設計不完善等局限。推進官員財產申報公開制度，既需要基層探索，也需要頂層設計。

　　從1987年官員財產申報制度首次被提出，到現在各地政府不斷探索和試驗，中國的官員財產申報公開制度建立之路已經走了25年。一些地方官員財產申報公開試點為何“人走政息”？頂層設計的必要性和難點在哪？建立這項公眾期待已久的反腐制度有怎樣的路徑選擇？

　　試點為何總是“曇花一現”

　　新疆阿勒泰被認為在全國開官員申報財產公示先河。當時的制度推行者、阿勒泰地區紀委書記吳偉平在接受媒體采訪時，顯示了極大的改革決心，并表示將逐步實現“有限公開最終過渡到無限公開，從區域試點到全國推行”。2009年8月，吳偉平因病去世。

　　9月17日，現任阿勒泰地區紀委書記楊振海在接受中國青年報記者采訪時說：“不再按照原來制度做了。現在，我們按照自治區統一要求來進行官員財產申報。只有申報，沒有公示。”

　　除了西部地區的阿勒泰，中、東部地區的湖南瀏陽、浙江慈溪等地也在2009年開始實踐官員財產申報公示。尤其是湖南瀏陽，將擬提拔官員的工資收入以及大宗財產通過報紙、廣播電視、網站等媒體進行公示，當時被稱為官員財產申報公開“最徹底的模式”。

　　近日，湖南瀏陽黨風廉政室一位工作人員對中國青年報記者說：“2009年的官員財產公示，我們早就不搞了，移交到組織部去了，紀檢和監察部門只負責查處申報不實。”

　　“一些地方政府試水官員財產申報公開制度，但是缺少持續性，或者形成"人走政息"的局面。”北京大學廉政建設研究中心副主任莊德水接受中國青年報記者采訪時說。

　　連續7年在“兩會”上提出官員財產申報公開制度建議的全國人大代表韓德云對中國青年報記者表示，他一直關注基層政府進行的官員財產申報公開“能否持續下去，而不是曇花一現”。

　　在一些研究者看來，推行官員財產申報公開是“官員革自己的命”，必然面臨阻力，也可能由此而陷入僵局，難以持續。

　　“讓官員申報和公開自己的財產，是對權力空間的限縮，也是對官員利益的調整，存在巨大阻力，需要付出很大改革成本。”中央黨校黨建部黨的領導與領導科學教研室副主任呂品在接受中國青年報記者采訪時說。

　　莊德水認為，基層政府進行制度創新，面臨著“相對更大的阻力”。“他們有來自同級的壓力，也有來自上層的壓力，又必須在政策允許的范圍內突破，限制相對較多，政策空間較小，很容易就碰到了"天花板"。”

　　基層探索的局限性

　　中國青年報記者在采訪中發現，一些探索官員財產申報公開制度的地方政府在面對媒體時，態度謹慎。

　　今年7月，媒體報道，江蘇省鎮江市丹徒區會在今年底將擬提拔干部的申報財產進行網絡公示，而該區在2007年就已經開始啟動后備干部個人及家庭財產申報工作。

　　中國青年報記者和丹徒區相關部門進行過多次溝通。丹徒區委宣傳部負責人起初表示接受記者實地采訪，之后改成書面采訪，最后告知記者“區委相關領導干部決定不再接受任何媒體采訪”。

　　近日，淮安市紀委黨風廉政室劉飛對中國青年報記者說：“我們已經接到上級通知，8月中旬之后，不再接受媒體采訪了。”

　　9月12日，安徽省合肥市廬江縣在網站上公示擬提拔科級干部的財產收入。近日，中國青年報記者聯系廬江縣委書記王民生，多次對其表示采訪意愿。王民生回復短信：“稍等些時日，待再實踐后再說。”

　　有專家認為，制度設計不完善，也是一些地方試水官員財產申報公開制度但效果不符合預期的原因之一。

　　2009年2月，阿勒泰廉政網公示上千名官員的財產信息之后，引來兩大爭議。一是上千名官員在接受禮金欄都填寫“零”；二是阿勒泰地區紀委將申報人購買汽車、住房等動產、不動產，購買股票、證券等理財產品以及個人銀行存款等七項內容，列為秘密申報范疇，不予公開。

　　據媒體報道，浙江慈溪、寧夏銀川等地在推行官員財產申報公示之后，都是“零投訴”，引發公眾對其實際效果的質疑。

　　近日，慈溪市紀委黨風廉政建設室一位工作人員告訴中國青年報記者：“廉情公示一直在進行，不過沒有專門的群眾投訴渠道。群眾可以走信訪渠道。”

　　在中央黨校教授林喆看來，嚴格意義上的官員財產申報制度有三個重要特點或環節：一是具有公示環節，二是對于申報內容進行審查的環節，三是對于謊報、瞞報行為進行懲治的環節。

　　“從一些地方實踐來看，財產公開的范圍和對象存在爭議，而且申報財產沒有核實，虛報和瞞報者沒有得到處罰，審查和責任追究等環節沒有跟進。公眾不滿意，官員也有意見。”北京大學法學院教授姜明安在接受中國青年報記者采訪時說。

　　不過，姜明安也認為，僅靠一個縣市區建立起完善的財產申報公開制度以及配套制度，難度太大，這也是基層探索的局限性。“申報后的審查和責任追究以及金融實名制等，一個縣市區是很難解決的。”

　　在不少研究者看來，一些基層政府試點官員財產申報公開制度陷入停滯，或者“人走政息”，重要原因是“缺少法律支撐”。

　　“沒有法律規定，只有政策文件。對于地方政府來說，官員財產公示，可以搞，也可以不搞。他們可能會想，為什么要我們去搞，別的地方又可以不搞呢？”姜明安說。

　　呂品認為，如果官員財產申報制度僅依靠個別地方自發試點，很難深入、持久和取得預期效果。“各地的探索僅僅是局部試點，要打破僵局，需要有進一步改革的決心和智慧，要把實踐經驗通過制度的頂層設計上升為制度規范和法律。”

　　因而，很多專家呼吁，推動官員財產申報公示制度的建立，需要頂層設計。而姜明安則表示，“最大的頂層設計就是制定法律法規。”

　　頂層設計到底難在哪

　　官員財產申報公開制度的推進已經繞不開頂層設計。那么，這項制度的頂層設計難在哪？

　　早在1994年，第八屆全國人大常委會將《財產收入申報法》正式列入立法規劃，但其未能實際進入立法程序，至今沒有出爐。

　　1995年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳下發《關于黨政機關縣(處)級以上領導干部收入申報的規定》。2010年，修訂后的《關于黨員領導干部報告個人有關事項的規定》，把房產、投資、配偶子女從業情況列入報告內容，還將收入申[青島瑞豐注冊香港公司]報制度與有關事項報告制度合并，吸收了之前《收入申報的規定》的有關內容。

　　在莊德水看來，黨員領導干部報告個人有關事項，只是向組織(人事)部門進行的內部報告，不是財產申報制度，也不向社會公開，“報告信息通常鎖在相關部門的鐵柜子里”。

　　林喆也表示，嚴格地說，我國目前沒有真正意義上的官員財產申報制度，只有干部收入申報制度。即便是如此簡單的制度，也未能得到認真的執行。

　　“官員向組織部門申報收入已經很多年了，但是不向社會公布。這項制度解決不了虛報和謊報的問題，因為很少被審核。如果向社會公布，老百姓就能去看這個官員到底有多少財產。”姜明安說。

　　如果要對官員財產申報公開制度進行頂層設計，在很多專家看來，首先面臨的阻力是“官員的認識問題”。呂品認為，官員對“隱私權”認識不足是制約官員財產申報公開制度推行的原因之一。

　　“官員作為公民個人而言，自然有隱私權，應當受到保護。但要談官員的隱私權，就離不開公眾的知政權，就是公民依法享有知道國家活動、了解國家事務的權利。任何人出任公職，都必須部分地放棄其作為普通公民所應享受的某些權利，尤其是和其任職、廉潔密切相關的隱私，就不能再受到隱私權的保護。”呂品說，“官員財產申報范圍和公開的范圍與渠道取決于公眾的知政權，要考慮實現隱私權和知政權的平衡。”

　　官員財產申報制度涉及制度設計者和執行者本身的利益。“如果確實有貪腐問題的官員，是不愿意申報和公開其財產的。這些人會反對和施壓。”姜明安說。

　　“一旦將官員財產向社會公開，如果官員和老百姓的收入差距過大，是否會帶來負面影響，引起社會不穩定？”姜明安表示，高層領導在考慮是否在全國范圍內推行這項制度時，會擔心社會風險問題。

　　同時，官員財產申報制度還需要社會誠信體系、信息統計體系、實名制財政體系、預防資金外逃等制度和技術條件。

　　2011年6月22日，中央紀委副書記吳玉良在新聞發布會上說：“對于財產申報制度，我們感到有兩個方面的條件是欠缺的：一是要建立起社會的誠信體系，二是信息統計體系。沒有這兩個體系的建立，我想，這項制度實行起來是比較難的。”

　　“擬提拔官員”能否成為改革突破口

　　盡管基層政府無法承載官員財產公開制度的全部重量，但是基層探索仍然值得鼓勵和期待，這是公眾和專家的一致聲音。

　　“這項制度試點覆蓋面廣，從西部偏遠地區到東南沿海發達省份，從縣級市到省會城市，都有所突破，這說明官員財產申報制度具有廣泛的社會基礎。”呂品說。

　　基層探索也是官員財產申報公開制度“試錯”的過程。在姜明安看來，“這種探索可以發現問題和困難，哪怕失敗了，還可以總結教訓。”

　　呂品也表示，降低制度風險的最好方法，就是先在局部范圍內進行試驗，“給這項反腐制度培育及規則的生成提供必需的時間”。

　　從目前官員財產公開實踐來看，申報對象大多集中在科級以及縣處級干部。因而，有觀點認為，申報對象“起點不高”，基層政府的改革價值并不大。

　　然而，一些專家則表示，在一個縣市區，把科級干部納入財產公示的范圍很有必要。“因為對老百姓而言，科級干部已經是很大的官了。他們不一定能見到部長，卻能發現基層干部的腐敗行為。”姜明安說。

　　他還提出，官員財產公開的對象，不能一刀切。“比如說，在中央或者省里，一個處級單位，加上處級干部就兩三個人，那就沒必要直接向社會公開了。但是在縣市區，處級干部就是很大的官員，而且掌握著很大權力，那就應該在公開范圍之內。”

　　一些基層政府初次試水官員財產申報公開，選擇將擬提拔官員作為公開對象，如湖南瀏陽、江蘇淮安等地。在一些研究者看來，“擬提拔官員”是官員財產公開制度的突破口。

　　“先通過"增量"改革來發展和完善新制度，隨著"增量"改革的積累，為"存量"的最終改革創造條件。"新提拔干部"是"增量"，從"增量"改革更易于起步，避免了對舊體制核心的直接沖擊，從而極大減少了改革成本，最大限度地挖掘體制內部的積極因素，也更容易實現突破。”呂品說。

　　今年5月，廣東省第十一次黨代會報告就曾提出，要進行領導干部個人財產申報試點。

　　廣東省紀委的表態，引發公眾和專[南京瑞豐注冊香港公司]家期待：廣東省此次官員財產申報公開探索，是否不再局限于縣市級試點，而是通過自上而下的改革，力求實現上層的設計與推動，突破制度瓶頸。

　　姜明安表示，相比于縣市區，在省級范圍內試驗，才可以發現官員財產申報制度的建立究竟需要什么條件，“現在總說官員財產申報公開的條件不成熟，那么就應該看什么條件不成熟，還是說"不成熟"只是托詞。如果不這樣，有可能過了10年甚至20年，還是會說條件不成熟。”

　　同時，廣東省還提出了出臺地方性法規的改革訴求。有時政評論者認為，在全國性立法陷入僵局的情況下，省級法規如能生效，無疑具有開創性意義。

　　姜明安還提出，除了可以在省級范圍內探索，也可以選擇在一些部委試點，“比如，可以讓紀委或者檢察院、法院等系統率先試點財產申報公開制度。”

　　“我們不應該等條件百分之百成熟了，再去推行官員財產申報公開制度，而是應該在探索中逐漸去成熟條件。這就像一個人學游泳，站在岸上都要"廢掉了"，還是擔心條件不成熟，不愿下水。只有在水里撲騰幾下，才能學會游泳。”姜明安說。