人力資源和社會保障部副部長胡曉義近日在公開場合表示,雖然2010年全國養老保險基金累計結余1.5萬億元,但是并沒有落實到對應的個人賬戶。一方面職工個人賬戶大部分是空賬,另一方面已有的積累資金保值增值無門,在物價水平上漲的背景下,實際上處于縮水和貶值的狀態。
社保基金所面臨的上述問題如何解決,數量巨大的社保基金該如何管理?成為社會關注的話題。
個人賬戶空賬風險增大
據胡曉義介紹,“十二五”期間,人口老齡化來勢迅猛,對推進社會保障體系建設帶來很大挑戰。2010年,我國超過60歲的老年人口達1.74億,大約占總人口的12.8%,預計到“十二五”末將達到15%左右,并且在十幾年內將進入到老齡化的高峰,這對養老保險、醫療保險影響尤為巨大。
“以前學界對這個問題討論不少,但是官方這樣公開說還是第一回。”清華大學就業與社會保障研究中心主任楊燕綏在接受《法制日報》記者采訪時說。
據楊燕綏介紹,早在1997年,我國進行養老金制度改革時,就涉及到了社會統籌與個人賬戶的結合。“當時涉及個人賬戶,已經考慮到了中國的人口老齡化問題,就是說個人賬戶有一些錢,可以分擔老齡化社會給養老保險金帶來的負擔,這是需要積累的,設計是好的”。
但為什么會出現空賬呢?
“這是因為最初制度運行的時候,還沒有養老金的預算。當時退休的國有企業職工的養老金由誰來付的問題沒有解決。這在理論上也叫改革的成本,沒有做安排。1997年《國務院關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》剛開始實施,養老金就不夠。1998年全面啟動國有企業改革,帶來的是減員增效,下崗職工變成提前退休的人,繳納養老金的人一下子少了,當年養老金就不夠花,所以就把儲蓄在個人賬戶上的養老金挪用了,挪用之后還是不夠,國家還補了很多。自此以后,個人賬戶一直被挪用,由此就形成了現在的空賬。”楊燕綏說。
空賬的嚴峻后果也是顯而易見的。
“現在都講2015年是我國進入老齡化社會的一個拐點,勞動人口急劇下降,到那個時候,就會從幾個納稅人去養一個老人變成不到一個納稅人去養一個老人,而那時老人的養老金又是空賬,就可以想象未來的社會風險有多大。”楊燕綏說。
胡曉義也認為,在醫療保險領域,由于老年人的患病率和醫療費用是其他年齡段人口的數倍,因而老齡化必然帶來醫療總費用的迅速增長,所謂老齡化高峰的到來就意味著人口紅利窗口隨之關閉,承擔社保供款責任的中青年勞動人口相對或者絕對減少,生之者寡、食之者眾的結構性矛盾愈加突出。迄今為止,世界上沒有一個人口超過10億的國家進入老齡化的經驗,老齡化高峰對我國的挑戰極為嚴峻。
而社保基金空賬的背后,還有一個耐人深思的問題,就是空賬的出現是否合法。
“從法律上講,個人賬戶上的養老金是個人的合法財產,但是現在一些地方政府挪用養老金并沒有跟任何人商量,從法律上說就是侵犯了老百姓的合法權益。所以說空賬問題從法律上和財務上講都是社會一大隱患。”楊燕綏說。
社保基金面臨貶值“尷尬”
根據胡曉義的介紹,在個人賬戶出現空賬的同時,還面臨社保基金貶值縮水的問題。
據了解,2007年12月23日全國人大首次審議的社會保險法開始在法律層面關注社保基金的監管問題,社會保險基金監督管理條例也已被原勞動和社會保障部列入“十一五”立法規劃。為給社保基金監管立法研究提供第一手的資料,中國政法大學法和經濟學研究中心“社保基金監管立法研究”課題組連續在假期組織部分教師和碩士研究生,分赴北京、上海、江蘇、廣東、山東等15個省、自治區、直轄市開展社保基金監管情況的調研。
調研的負責人之一胡繼曄教授告訴《法制日報》記者,基金保值增值問題嚴重。“目前,全國大部分地區的結余基金,都是按規定存入銀行或購買國債。銀行利率近年來已低于工資增長率,而適合社保基金投資的國債數量、期限又無法滿足要求。現在我國正處于‘人口紅利’期,隨著社保基金征繳力度的加大,其結余也會越來越多,在銀行存放不動的貶值是社保基金面臨的最大挑戰”。
胡繼曄認為,從社保基金監管的法定義務來講,不能僅僅是“不被挪用”就可以了,保值增值同樣是監管的“題中應有之義”。
“如果你現在往社保賬戶中存入1000元,20年后仍然給你1000元,從表面上看,你并沒有吃虧,但那又有什么意義呢?”胡繼曄說,“社保基金的規模現在是以萬億元計,這樣一大筆錢,定活期之間的利息差每年就可達數百億元。表面上看錢還在那里,還是那么多,但從資金的時間價值角度分析,隨著時間的推移會造成越來越大的損失。如果財政專戶的管理者僅僅只是將社保基金存了活期,那參保人自己去銀行存活期不是更直接?”
“現在不管是空賬利息還是滾存資金,實際上都沒有投資運作的利息,這又會帶來什么影響呢?現在,在發放城鎮企業職工的養老金時,個人賬戶滾存資金要除以計發月數,可是現在滾存資金的記賬利息很低,再除以越來越長的計發月數,實際金額就下降了。金額下降使城鎮企業職工的養老金替代率越來越低,企業職工也就越來越不滿意。空賬導致養老保險的危機是長遠問題,可是從近期來看,替代率已經越來越低了。這就是空賬和不投資運作給養老金制度都帶來的麻煩。”楊燕綏說。
突破監管困局需加強立法
在業內人士看來,社保基金諸多問題的背后,實際上就是監管的困局,也就是沒有“把錢管好”。
中南財經政法大學公共管理研究所的一名研究人員一直關注社保基金的監管,他在接受《法制日報》記者電話采訪時舉例說,從全國來看,湖北省武漢市屬于在社保基金監管方面走得比較快的,但仍然存在一些問題。
據這名研究人員介紹,為加快建立社保基金監管信息披露體系,推進政務公開和“陽光工程”。武漢市依據國家有關部署,正逐步建立完善社保基金網絡體系和數據信息體系,重點加強了醫療、失業、工傷、生育等保險信息網絡建設,實現各基金監管部門的信息共享。有效地避免和減少了信息不對稱的難題,為監管部門提高監管效率提供了可靠的信息來源。另外,為促進信息披露體系的建設,武漢市還出臺了具體的規定,要求社保基金托管機構將社保基金運營結果定期向社會公眾公開,強化其對社會公眾的服務意識,同時不斷提高公眾的社會保險意識。
不過,在這名研究人員看來,武漢在社保基金監管方面存在的問題也是顯而易見的。如信息披露的充分性和及時性有待加強；監管主體間職能重疊交叉,職責不清,缺乏協調機制和有效監督；社保基金監管體系缺乏對社保基金籌集和征繳投資運營基金給付的流程監控；社保基金監管的市場化程度明顯不足。
而來自中國政法大學“社保基金監管立法研究”課題組的調研表明,上述問題在各地具有共性,最根本的原因在于相關法律制度的缺陷。
“調研發現,社保基金立法層次太低,基金監管部門執法無力。目前主要由法規、規章、規范性文件構成社保基金監管的法律框架,隨著社保基金管理體制的變化,除社保經辦機構外,財政、稅務、銀行、郵政儲蓄等部門相繼介入社保基金日常管理,面對諸多部門和機構,基金監督工作環節增多、鏈條加長,使得社保基金監管部門在橫向對有關部門、縱向對地方政府時,監督和被監督的主體不明確,沒有處罰權,約束效力差,嚴重影響基金監督管理工作的開展。”胡繼曄說。
對此,胡繼曄提出了社保基金監管的立法建議:“提高立法層次,建立完善的社保基金監管法律、法規體系。按照‘十七大’提出的‘建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權利結構和運行機制’的要求,可以利用目前制定社會保險法的契機,明確社保基金監督主體的法律地位和基本原則。由于我國在立法、修法、廢法過程中還缺乏經濟評價和社會、環境分析,使得法律更多是原則性的框架規定,需要配套性法規才具可操作性。因此,在未來全國人大審議通過社會保險法后,在認真吸收現行社保基金監督管理方面有關行政規章合理成分的基礎上,制定社會保險基金監督管理條例,加上其他相關法規、規章,構成完整的社保基金監管法律、法規體系,使監管主體有法可依。”
