外資并購(gòu)進(jìn)入中國(guó)的“安檢門(mén)”正在加快搭建。

本報(bào)獲悉，繼日前發(fā)布《建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的規(guī)定》后，商務(wù)部外資司目前正在進(jìn)一步討論制定關(guān)于此規(guī)定的操作實(shí)施細(xì)則和規(guī)程。

據(jù)商務(wù)系統(tǒng)知情人士透露，根據(jù)目前對(duì)細(xì)則安排的內(nèi)部討論意見(jiàn)，我國(guó)可能將建立類(lèi)似于美國(guó)海外投資委員會(huì)(CFIUS)的組織，旨在管理外資并購(gòu)安全的國(guó)家安全審查機(jī)制也將推出。

在此機(jī)制下，將可能設(shè)立一個(gè)有國(guó)務(wù)院多個(gè)相關(guān)部委局和一些重要行業(yè)協(xié)會(huì)參加的、類(lèi)似“部際聯(lián)席會(huì)議”的安全審查機(jī)構(gòu)。安全審查機(jī)制的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，將以行業(yè)和資金規(guī)模作為雙重參考。

“有可能列出一份戰(zhàn)略性和敏感性行業(yè)的清單。這份清單包含了很多行業(yè)，同時(shí)劃分也很細(xì)。”商務(wù)系統(tǒng)一位參與細(xì)則討論的知情人士表示，有關(guān)需要進(jìn)行并購(gòu)安全審查的行業(yè)領(lǐng)域、金額范圍等標(biāo)準(zhǔn)，都將在商務(wù)部正在制定的實(shí)施細(xì)則中得到解決。

多個(gè)部委行協(xié)參與聯(lián)席審查

據(jù)了解，早在2009年初，《國(guó)家安全審查機(jī)制方案》就已基本完成。但由于時(shí)值國(guó)際金融危機(jī)爆發(fā)，全球經(jīng)濟(jì)形勢(shì)尚未明朗，該方案被擱置下來(lái)。

在今年1月的全國(guó)商務(wù)工作會(huì)議上，商務(wù)部部長(zhǎng)陳德銘提到將“創(chuàng)新利用外資管理模式”，“將外資準(zhǔn)入管理與經(jīng)營(yíng)者集中反壟斷審查、外資并購(gòu)安全審查有機(jī)結(jié)合起來(lái)，依法保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)安全。”

這是商務(wù)部首次把“依法保護(hù)國(guó)內(nèi)產(chǎn)業(yè)安全”寫(xiě)入年度工作報(bào)告中的利用外資部分中。

據(jù)記者了解，我國(guó)建立國(guó)家產(chǎn)業(yè)安全審查機(jī)制，將參照美國(guó)辦法，建立所有相關(guān)部門(mén)參與的外資審查機(jī)構(gòu)，根據(jù)我國(guó)情況制定細(xì)則。

根據(jù)外資并購(gòu)制度規(guī)定，安全審查的范圍包括：外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)軍工及軍工配套企業(yè)，重點(diǎn)、敏感軍事設(shè)施周邊企業(yè)，以及關(guān)系國(guó)防安全的其他單位；外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)關(guān)系國(guó)家安全的重要農(nóng)產(chǎn)品、重要能源和資源、重要基礎(chǔ)設(shè)施、重要運(yùn)輸服務(wù)、關(guān)鍵技術(shù)、重大裝備制造等企業(yè)，且實(shí)際控制權(quán)可能被外國(guó)投資者取得。

“與前幾年媒體廣泛使用的‘經(jīng)濟(jì)安全’概念不同，這里使用了國(guó)家安全和國(guó)防安全兩個(gè)概念。而且比較具體規(guī)定了涉及國(guó)家安全的6個(gè)領(lǐng)域。” 北京新世紀(jì)跨國(guó)公司研究所所長(zhǎng)王志樂(lè)說(shuō)。

他表示，有了比較明確的規(guī)定，可以防止把一般領(lǐng)域的企業(yè)間的重組并購(gòu)動(dòng)輒上升為國(guó)家安全，混淆企業(yè)利益博弈與國(guó)家安全的關(guān)系。

目前，商務(wù)部?jī)?nèi)部正在就規(guī)定的實(shí)施細(xì)則進(jìn)行討論。據(jù)參與討論的商務(wù)系統(tǒng)人士透露，安全審查重點(diǎn)鎖定“涉及國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈的行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域內(nèi)”，包括國(guó)防敏感工業(yè)部門(mén)（裝備類(lèi)、戰(zhàn)略高科技類(lèi)）、基礎(chǔ)及壟斷型產(chǎn)業(yè)（礦產(chǎn)、電網(wǎng)、鐵路、電信、公用設(shè)施、物流、農(nóng)業(yè)等）；行業(yè)主導(dǎo)或骨干企業(yè)（市場(chǎng)份額、技術(shù)品牌重要性）；外商投資背景審查（是否受政府控制）；投資對(duì)本國(guó)市場(chǎng)壟斷的可能性；對(duì)本國(guó)環(huán)境生態(tài)或居民健康的危害等。

在此機(jī)制下，將會(huì)出現(xiàn)一個(gè)類(lèi)似于“部際聯(lián)席會(huì)議”的機(jī)構(gòu)——包括國(guó)家發(fā)改委、工業(yè)和信息化部、商務(wù)部、國(guó)防科工委、科技部、農(nóng)業(yè)部、國(guó)資委、銀監(jiān)會(huì)、國(guó)家工商總局以及稅務(wù)總局等多個(gè)部委和一些重要的行業(yè)協(xié)會(huì)都將納入其中。

由于美國(guó)海外投資委員會(huì)的調(diào)查屬于機(jī)密事務(wù)，它并不一定會(huì)向有關(guān)企業(yè)透露自己調(diào)查的具體方向，調(diào)查對(duì)象亦無(wú)法在法庭上挑戰(zhàn)該委員會(huì)的決定。

目前尚不清楚我國(guó)未來(lái)的聯(lián)席委員會(huì)審查將以何種方式展開(kāi)，但據(jù)商務(wù)系統(tǒng)人士透露，可以確知的是，安全審查與反壟斷的調(diào)查將是互相獨(dú)立的，后者對(duì)外資并購(gòu)的審查主要是集中在并購(gòu)行為對(duì)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的影響層面，而非國(guó)家或產(chǎn)業(yè)安全。

根據(jù)有關(guān)機(jī)制設(shè)計(jì)，商務(wù)部將負(fù)責(zé)受理外商投資企業(yè)并購(gòu)國(guó)內(nèi)企業(yè)的安全審查的申請(qǐng)，在受理這些申請(qǐng)之后向部際安全審查的聯(lián)席會(huì)議，提請(qǐng)審查，并執(zhí)行相關(guān)的審查決定。

審查將參考行業(yè)和資金規(guī)模

在《建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度的規(guī)定》發(fā)布后，業(yè)界面臨一些困惑。

“如何區(qū)別《反壟斷法》中的合并控制審查與《規(guī)定》中的安全審查，是有待澄清的問(wèn)題，因?yàn)槔碚撋洗嬖谕瑫r(shí)面對(duì)兩種審查的可能。”歐盟商會(huì)競(jìng)爭(zhēng)子工作組主席Francois Renard在2月日發(fā)給本報(bào)記者的郵件中表示：

2009年7月，商務(wù)部對(duì)《關(guān)于外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》進(jìn)行修改，刪除第五章“反壟斷審查”，而對(duì)經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)問(wèn)題，以我國(guó)反壟斷法和《國(guó)務(wù)院關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中申報(bào)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》為依據(jù)。

這次出臺(tái)的規(guī)定，又提出并購(gòu)安全審查。

曾任商務(wù)部跨國(guó)研究中心主任的王志樂(lè)對(duì)此給出的解釋是：不管外資還是內(nèi)資企業(yè)，都有搞壟斷破壞市場(chǎng)秩序的可能，甚至連國(guó)有企業(yè)、政府都有可能壟斷，《反壟斷法》解決的是此類(lèi)問(wèn)題，從性質(zhì)到范圍，與《規(guī)定》都是不同的。

此外，據(jù)本報(bào)了解，未來(lái)國(guó)家安全審查機(jī)制的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，將可能以行業(yè)和資金規(guī)模雙重為參考。

“有可能列出戰(zhàn)略性和敏感性行業(yè)的清單，但由于行業(yè)之間差異性很大，所以達(dá)到多少金額、占市場(chǎng)比例多少需要接受審查，不能一概而論。”上述參與細(xì)則討論的知情人士告訴記者，這份清單根據(jù)國(guó)際慣例是不需要對(duì)外公開(kāi)的，包含了很多行業(yè)進(jìn)去，同時(shí)劃分也很細(xì)。

不過(guò)本報(bào)獲悉，目前正在修訂的第五版《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》，將與安全審查清單有一定的相關(guān)性。這份《目錄》旨在進(jìn)一步優(yōu)化外商在中國(guó)投資的結(jié)構(gòu)，最快可在今年內(nèi)出臺(tái)。

其中鼓勵(lì)類(lèi)的行業(yè)主要包括：新能源、新材料、生物醫(yī)藥、高端制造業(yè)、信息產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域。此外，鼓勵(lì)跨國(guó)公司在中國(guó)設(shè)立研發(fā)中心和延伸產(chǎn)業(yè)鏈。

對(duì)此，F(xiàn)rancois Renard表示， “自去年6月《關(guān)于建立外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)安全審查制度》的草案公布以來(lái)，許多問(wèn)題已經(jīng)得到解決，然而《通知》仍然引發(fā)了一些擔(dān)憂(yōu)，例如對(duì)于行業(yè)的定義過(guò)于寬泛。”

圍繞清單產(chǎn)生的另一個(gè)焦點(diǎn)，是需要審查的金額范圍。據(jù)參與內(nèi)部研討的人士透露，圍繞并購(gòu)金額與國(guó)家安全的關(guān)系，引發(fā)了不少爭(zhēng)論。

“由于每個(gè)行業(yè)的大小不同，特點(diǎn)也不一樣，很難精準(zhǔn)地判斷一個(gè)并購(gòu)案金額達(dá)到多少就影響國(guó)家安全了，而且行業(yè)的情況是變動(dòng)的，但是標(biāo)準(zhǔn)難以隨著行業(yè)的變化而變化。”一位參與研討的人士告訴記者。

此外，每一個(gè)行業(yè)的階段性情況也不同。

“在行業(yè)發(fā)展初期，需要并購(gòu)，讓外資整合整個(gè)行業(yè)，這時(shí)是應(yīng)該鼓勵(lì)的；而在行業(yè)的發(fā)展成熟期，比如3－5家企業(yè)就占了整個(gè)行業(yè)的70％－80％，就不應(yīng)該再鼓勵(lì)了。”商務(wù)部研究院跨國(guó)經(jīng)濟(jì)研究中心主任何曼青說(shuō)。

而且按照現(xiàn)行規(guī)定，3000萬(wàn)元以下的外資并購(gòu)項(xiàng)目，審批權(quán)已經(jīng)下放到地方，需要新的規(guī)定把他們納入這一機(jī)制之中。

因此，關(guān)于需要進(jìn)行安全審查的并購(gòu)案的金額范圍，目前商務(wù)部?jī)?nèi)部尚未達(dá)成明確意見(jiàn)。

外資填補(bǔ)4萬(wàn)億重組資金缺口

2003年前后，外資并購(gòu)在我國(guó)一度占FDI投資5%。之后，隨著跨國(guó)公司開(kāi)始并購(gòu)我國(guó)戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)和行業(yè)龍頭企業(yè)，國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全問(wèn)題引起各方關(guān)注。從2006年起，外資財(cái)團(tuán)在中國(guó)市場(chǎng)的并購(gòu)工作遭遇越來(lái)越多的阻力。

IBM2008年6月發(fā)布的《全球CEO調(diào)查報(bào)告》表明，受訪(fǎng)的全球1130位CEO中，僅24%的人傾向于在中國(guó)市場(chǎng)上采用并購(gòu)以實(shí)現(xiàn)增長(zhǎng)。

據(jù)王志樂(lè)介紹，與全球跨國(guó)并購(gòu)相比，我國(guó)外資并購(gòu)總額還相當(dāng)?shù)汀?004年到2009年，我國(guó)實(shí)際使用外資總額約4900億美元，其中外資并購(gòu)總額僅有90億美元。外資并購(gòu)占外商投資總量不到2%。遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于全球平均水平。

“中國(guó)現(xiàn)有國(guó)企40多萬(wàn)家，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化，進(jìn)行資產(chǎn)重組至少需要4萬(wàn)億元，如此巨大的資金缺口，靠國(guó)內(nèi)的非國(guó)有企業(yè)投資顯然滿(mǎn)足不了，外資并購(gòu)是一支需要借助的力量。”何曼青說(shuō)。

國(guó)內(nèi)輿論對(duì)外資并購(gòu)的擔(dān)憂(yōu)，主要指向兩種結(jié)果：一是外資并購(gòu)以消滅國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，獲取國(guó)內(nèi)市場(chǎng)份額甚至壟斷為目的；二是外資把并購(gòu)企業(yè)轉(zhuǎn)變?yōu)槠湎聦僖患摇凹葲](méi)有知識(shí)產(chǎn)權(quán)，也沒(méi)有核心技術(shù)”的加工企業(yè)。

而這兩種可能性，都將被納入正在搭建的安全審查系統(tǒng)的審查范圍內(nèi)。

在這一系統(tǒng)搭建完成后，外資進(jìn)入中國(guó)并購(gòu)將經(jīng)過(guò)三道門(mén)檻：一是《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》下的產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門(mén)檻；二是《反壟斷法》針對(duì)市場(chǎng)集中度的審查。三是安全審查。

部分專(zhuān)業(yè)人士相信，隨著我國(guó)外資并購(gòu)法規(guī)的不斷完善與并購(gòu)環(huán)境的優(yōu)化，中國(guó)將會(huì)迎來(lái)如同美國(guó)在20世紀(jì)90年代那樣的跨國(guó)并購(gòu)熱潮，成為亞洲乃至世界最大的并購(gòu)中心之一。

“中國(guó)的吸收外資中97%是以綠地直接投資實(shí)現(xiàn)的，并購(gòu)只占到3%，也許今后可能會(huì)是8%、10%的速度發(fā)展上去，中國(guó)市場(chǎng)吸收外資并購(gòu)會(huì)越來(lái)越多。”商務(wù)部發(fā)言人姚堅(jiān)在2月17日表示。