“糧食播種面積穩定在16億畝以上，綜合生產能力達到5.4億噸以上。”

近日，國家農業部公布了《全國農業和農村經濟發展第十二個五年規劃》(下稱規劃)，規劃要求堅持把保障糧食等主要農產品[14.87 -0.20% 股吧 研報]有效供給作為首要任務。

農業部政法司司長張紅宇認為，雖然我國已實現糧產七連增，但未來糧食的供給仍處于“總量平衡、豐年有余”的緊平衡狀態。但糧食增產的潛力依然存在。

為了保糧食安全，此次規劃提出優化糧食種植結構、推動生產要素向糧食主產區傾斜、加快構建“七區二十三帶”農業戰略格局等措施。

不過，在中國人民大學農業與農村發展研究院副院長鄭風田看來，農業部在此次規劃中制定了很多數量型的目標，但完成這些目標的手段，農業部并不一定掌控，“例如，農產品價格是發改委說了算，土地政策是國土資源部在管，涉農資金要財政部來撥”，所以很多規劃難免“一廂情愿”。

中國社科院農發所研究員李國祥也認為很多涉農規劃缺乏“頂層設計和統籌考慮”，往往是“頭痛醫頭、腳痛醫腳”，在宏觀調控上，政府部門則是“急來抱佛腳”，反而是越調越糟、越控越亂。

此次規劃在社會關注度頗高的土地管理制度改革上著墨不多，仍然延續了十七屆三中全會的一些說法，并無多大突破和創新，不過這也許與農業部在此問題上并無多大“話事權”有關。多位受訪專家皆表示了目前土地制度正在逐步“收緊”的觀點。

繞不過去的糧食安全

關于國家糧食安全，有關部門一直以來的基調就是“這是農業的頭等大事，解決糧食問題要立足國內”。此次規劃不例外地開章明義就提到：“解決好13億人口吃飯問題始終是治國安邦的頭等大事，必須把確保國家糧食安全放在農業和農村經濟發展的首位，堅持立足國內保障基本自給的方針”，并對此做了數字化的任務分解：糧食播種面積穩定在16億畝以上，綜合生產能力達到5.4億噸以上；棉花、糖料總產量分別達到700萬噸和14000萬噸以上，油料總產量達到3500萬噸。

可資對比的是，按照官方的統計數字，上述各項2010年的數字分別是16.48、5.0以上、596、3230。由此可知，在目前各地爭相圈地占地的情況下，糧食播種面積要保證不減少，壓力巨大。

在保住耕地方面，規劃提出要認真貫徹落實耕地保護和節約用地政策，完善耕地保護機制，確保基本農田總量不減少、用途不改變、質量有提高。防止以發展設施農業為名，擅自將農用地改為建設用地。嚴格執行耕地占補平衡制度，加大執法力度，加強補充耕地的質量建設和管理。

因此，糧食要增產，只能從提高農民種糧積極性、提高單產和優化糧食種植結構等方面入手。

不過，鄭風田認為，為了守住耕地的紅線、保證糧食安全，付出的代價也是不少：一些本不該種地的灘涂、草地開發成耕地導致土地鹽堿化、荒漠化加劇；“旱改水”之后農作物對水的需求增大導致已經嚴重超采的地下水更形枯竭。

土地管理制度有收緊之象？

此次規劃在土地管理制度改革方面著墨不多，僅表示，做好農村承包土地確權、登記、頒證工作，穩步開展土地承包經營權登記試點，依法落實農民承包土地的各項權利。按照節約用地、保障農民權益的要求，推進征地制度改革，進入城鄉建設用地市場流轉的農村集體建設用地，嚴格限定在依法取得的經營性用地范圍內。

不過從近期的政策風向來看，未來的土地政策有“收緊”之向。

中共中央政治局8月23日下午就完善我國土地管理制度問題研究進行第三十一次集體學習。中共中央總書記胡錦濤提出當下和今后要做好切實堅持和完善最嚴格的耕地保護制度、切實實行最嚴格的節約用地制度、切實維護群眾土地合法權益、切實推進土地管理制度改革四項工作。

李國祥表示，2008年，十七屆三中全會提出逐步放開集體建設用地市場和不同所有權的土地實行“同地、同價、同權”的目標，這兩年來一些地區也逐步在探索和試點之中。但近期由于物價上漲壓力傳導過來，導致保糧食安全的任務顯得日益重要，因此本有所松動的土地政策也面臨收緊之勢。

鄭風田則表示，逐步放開和“三同”應該是未來的趨勢，但由于地方政府在執行土地政策時短視化、趨利化，一旦放開，廣大農民的利益將嚴重受損，目前各地出現的“強拆”現象將更形嚴峻。

在社科院農發所宏觀室主任黨國英看來，放開的前提是“用途管制”，在嚴格的用途管制下，才不至于形成放開的土地都去建商品房導致糧食安全面臨威脅的局面。

在未來土地政策的風向上，黨國英表示，并無收緊或放寬的“一刀切”，而應該是結構性調整，即根據各地已用地情況、經濟發達程度、用地需求等因素綜合考慮，制定差別化的土地政策。

據悉，國土資源部和國家發改委正在就全國實行土地差別化政策做緊張調研，將于今年年底前出爐調研報告。

黨國英認為，實行差別化的土地政策，一方面可通過土地利用結構來調整經濟結構，另一方面也可以促進土地節約集約利用，確保“18億畝耕地紅線”。決策層未來或希望以此來構建更加靈活的差別化土地調控政策體系。